导读：2017强国知识产权论坛6月2-4日在北京国家会议中心举行，本文是中国传媒大学法律系副主任、中国传媒大学媒体法规政策研究中心执行主任郑宁教授在分论坛二：网络版权保护与规则上的演讲稿。网络版权司法保护的力度在不断加大，权利人却普遍感觉判赔力度不够。版权的行政保护成为权利人普遍选择的更加立竿见影的救济方式。郑宁主任分析了网络版权行政保护的历史与现状，指出未来应从执法向治理转变，在实现利益平衡的理念下，依法规范治理、合作协同治理、精准智能治理。

很高兴今天跟大家分享这个主题。大家知道，当今时代新技术新应用层出不穷，中国实行的是网络版权保护的双轨制，一方面是行政保护，一方面是司法保护。我们调研中发现一个很有意思的现象，虽然现在司法保护的力度在不断地加大，尤其是北京法院著作权侵权的判赔力度，综艺节目甚至达到了一集一百万元以上，但是权利人却普遍感觉判赔力度还不够，特别是一些传统媒体认为自己去诉讼维权的律师费和公证费都比判赔数额高。于是他们会选择一种立竿见影的方式，就是寻求行政保护。而且不仅仅是传统媒体，很多新媒体也在采取这种措施。因此，我觉得有必要梳理一下网络版权行政保护的历史，特点以及未来发展走向。这也是我今天选择这个题目的原因。

01网络版权保护的发展历史

首先看第一个问题，网络版权保护的发展历史，可以分成四个时间节点：

第一个是2005年，这个阶段被称为网络版权保护元年。因为当年4月国家版权局和信息产业部出台了互联网著作权行政保护办法，这被认为是互联网领域版权保护的第一个规章，同年9月，国际版权局会同公安部、信产部发了一个关于开展打击网络侵权盗版行为专项行动，这两个事件是具有标志性意义的。

第二个时间点是2006年，特点是网络版权行政执法的法律依据更加充分。2006年，国务院出台了信息网络传播权保护条例，这个条例实际上是民事和行政规范混合的行政法规，其中多条规定了民事责任，第 18、19、25条规定的是行政责任。条例强调，行为人侵犯信息网络传播权同时侵犯公共利益的时候要承担行政责任，也规定了一系列行政处罚措施。

2006年，我们又加入了世界知识产权组织两个条约，就是WCT和WPPT，这两个公约也提到缔约各方要提供相应的执法程序，为我国的行政执法提供了充分的国际法依据。同时，2006年国家版权局出台了著作权行政投诉指南，把举报投诉的制度进一步的程序化和规范化，这个也为很多权利人的投诉提供了一个指引。

第三个阶段就是从2009到2010年，这段时间是网络版权执法规范化的时期，其中的一个标志就是著作权行政处罚实施办法的修订。这个办法进一步明确了执法的主体、权限、处罚程序，并对“情节严重”进行了进一步的细化。同时，2010年著作权法修订了两条，其中一条和执法有关，笼统地提到国家要对作品出版和传播进行监督管理。

最后就是第四个阶段，从2015到2017年，国家版权局连续打出了立法和执法的组合拳。大家可以看到一系列的文件发布，非常的有针对性，比如说2015年的关于规范网络转载版权秩序的通知，就强调了要严厉地打击未经许可转载的行为，2015年出台了关于规范网盘服务版权秩序的通知，现在很多网盘已经停止服务了，跟我们执法部门严厉的监管有一定的关系。著作权行政处罚实施办法修订征求意见稿也对网络提供服务者的行政责任以及网络环境下的版权执法等内容进行了修改，比如规定注册会员达到250人以上，有量化了相关执法标准。同时还有网络出版服务管理规定，出版物市场管理规定、关于网络文学作品版权管理的通知等，也都提到了要进一步加强网络版权的行政保护力度。

02网络版权行政执法的特点

第一个，从执法到治理。我们可能会经常听到这几个不同的概念，比如说版权管理、版权执法、版权监管，还有现在可能更时髦的一个词是版权治理。这几个概念之间是一个什么样的关系？早年的时候我们的理念就是行政管理，那么到了后来我们发现我们要依法治国、依法行政，建设法治政府，版权主管部门最重要的任务是执法，要严格的依法行政和执法。后续我们又提出版权监管，它采取的手段就会更多样化。最后一个是版权治理，它强调的是多中心多主体的治理，而不是单方的。我们传统的监管还是以政府为中心，而现代的治理强调要由政府（不仅仅是版权监管部门还有公安、网信等部门），还要有社会组织、司法机关、企业、专家、社会公众来共同参与治理。

其实这几年也有一些案子，大家也很熟悉了，比如快播公司侵犯版权案，深圳市场监管管理局作出了2.6亿天价的行政处罚，其实，这是接到权利人举报而引发的行政处罚。我们看到现在很多时候行政执法一方面是版权部门通过日常监管发现问题主动出击，但很多时候也是通过权利人举报的形式来启动监管程序的。这里面就有一个问题值得思考，当接到投诉的案件数量特别多的情况下，监管部门如何选择到底要先查处谁，或者对哪个主体要加大执法力度？这里面会不会有一些选择性执法或者裁量权滥用的问题，这是值得思考和研究的。此外，还有涉及今日头条的版权纠纷，同样也是一开始权利人去投诉，后来由国家版权局进行立案调查，确认侵权，随后今日头条进行了整改，也有这么一个过程。

所以我再重申一下刚才的观点，我们现在强调的版权治理一定是多中心，各利益相关方共同参与、合作治理，采取的手段也不只是刚性的执法手段，也有柔性的，比如行政指导、行政资助、行政奖励、行政合同等其他的手段。

第二个，从专项行动到日常监管。剑网行动持续十二年，每一次都是利用几个月时间打击一批侵权人，公布一批典型案例，而现在我们更多地强调加强日常的监管，就是及时发现侵权，进行相应的处理，这个是很考验我们执法机关的技术水平和队伍能力的。                                     

我梳理了一下剑网行动的数据，2005到2014年， “剑网行动” 共查办互联网侵权盗版案件4241起，依法关闭侵权盗版网站1926个，罚款人民币783万元，平均每个案件罚款额：1846元，这是比较低的。2014年开始有所增加，尤其是2015年达到了1.17万。上面这张表格显示了查处案件的数量、关闭网站的数量、罚款的数量和移送刑事处理的数量，我们可以做一个效果评估。而且，剑网行动这几年来每年都有打击的重点，会根据当年哪一种侵权的案件引发社会关注而有所侧重，比如：2016年的重点是网络文学、APP、广告联盟、私人影院和电子商务平台，毕竟监管机关人力有限，要在有限的时间快速地取得成效。

同时，我发现国家版权局也开始建立版权监管平台，主要是三个方面：协同工作平台、行业监管平台和行业服务平台。当然具体效果怎么样还不太清楚，但是可以看出版权局的一个趋势就是从专项行动转变为日常监管，而这可能是更有效的。

第三个，从笼统监管到分类监管。以前我们有时候感觉不是很清楚到底监管部门的思路是怎样的，那么这几年我们感觉越来越清晰，它会针对一类事物连续采取一系列措施。比如说，我们看一下网络音乐监管的脉络，2015年7月国家版权局发了一个《关于责令网络音乐服务商停止未经授权传播音乐作品的通知》，要求下架未授权音乐作品，8月份就开始启动了对20家网络音乐服务的版权重点监管工作，到9月份又下了一个通知，要求这20家服务商向版权局报送获得独家授权和非独家授权的音乐作品及重点音乐作品版权预警名单，并且向社会公告，同时这些音乐服务商之间也签署了《网络音乐版权保护自律宣言》，达成了一系列的合作。2016年版权局又对他们报送的权利信息进行核查，并且形成了音乐作品权利信息库对外公布。其实这背后是有一系列顶层设计的，体现了版权局分类监管的思路。此外，网络文学其实也是这样的，2016年9月份签署了《中国网络文学版权联盟自律公约》，版权局又发布了相关通知，要求加强版权管理。值得注意的是，它在网络文学领域推行了黑白名单的制度，黑名单就是要公布那些侵权盗版的网络服务提供商，白名单就是公布哪些作品是属于重点监管的，这个是一个新的执法思路。

第四个，从刚性监管到刚柔相济。刚性手段有行政处罚、行政强制和黑名单等，现在我们的手段更多样化，包括约谈、调解、奖励、资助、白名单都可以归纳成柔性的手段。刚性和柔性手段共同配合，更有利于达到我们的执法效果。

03版权执法的未来走向

我认为，基本的理念还是要实现创作、传播、使用等各环节的利益平衡。利益的平衡在很多专家的发言中都提到了，这个是很难的，具体在执法中、司法中、行业协会的保护中，如何实现利益平衡，很多的时候需要进行个案考量。从行政执法的机关来讲，我想可能有三个方面是值得注意的，第一个要依法规范治理。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》对行政执法提出了一系列的要求，很多机关目前的法治水平还没有达到实施纲要的要求，比如怎么建立立法和决策的前评估，在立法之前进行精细的评估，尤其是成本收益分析的经济学的方法，还有立法后评估，立法后怎么根据它的评估效果决定是否立改废，还有执法程序如何进一步的规范化，裁量基准的细化标准如何确定，政府信息公开、公众参与等，都需要加强和完善。

第二个方面是合作协同治理。行政保护和司法保护如何进行有效的衔接，政府、社会、企业、行业组织以及公民之间如何形成合力。公民投诉举报了，政府能不能给予一个积极的回应，能不能迅速的查处，如果行政不行，那么司法如何跟进？还有一个很重要的，信用联合惩戒机制。很多企业最怕上黑名单，一旦公布出去，以后银行贷款各方面都会受到影响。如果联合惩戒机制能够健全，可能对未来整个版权执法状况的改善也会有很大的帮助。当然，联合信用惩戒需要依托数据共享和开放，政府彼此之间要共享信息，这是很重要的。

最后一个就是精准智能的治理。执法部门应当积极摸索、了解、把握互联网产业的内在规律，并针对产业规律采取更精准、更有效的监管方法，同时我们可以用大数据，包括人工智能来帮助我们决策。现在一些律所已经在引进人工智能助手，未来我们的很多工作尤其是重复性可替代的工作都会被人工智能所替代。执法部门如何借助这样的技术去提高自己的执法水平？我觉得这是需要进一步探索的。我的分享就到这里，谢谢大家。

（本文系2017强国知识产权论坛(CIPF)嘉宾发言文字稿整理，已经作者确认，转载请在显著位置注明来源）