导读：2017强国知识产权论坛上，国家发改委价格监督检查与反垄断局局长李青讲了国务院34号文，关于在市场体系建设中建立公平竞争机制的意见的一些介绍，期待这一机制对中国整个市场经济发展能够起到的良好推动作用，感谢李局带来的精彩演讲。

李青：谢谢盛老师那么多溢美之词，其实我个人水平一般。今天主要跟大家交流自己学习理解公平竞争审查制度的一些体会，仅代表个人观点，不当之处欢迎批评指正。

我国的反垄断法对行政机关滥用行政权利、排除限制竞争做了禁止性规定。我理解对行政机关而言，更多的是如何适度监管的问题，就是既要追求管理机关自己的政策目标，又不能违法反垄断法。在反垄断执法工作中，我们老想着得有一个东西，在政府制定文件过程中，约束可能对竞争不利的东西。今年是反垄断法颁布第十年实施第九年，各方面的认识还有一个过程。如何真正适应市场经济体制的要求，值得我们深入思考。

反垄断法实施后，随着行政机关滥用行政权利、排除限制性竞争案件的查处，我们开始思考，能不能有一个对行政机关来讲是内生机制，在制定政策的时候，能够想到有反垄断法的规定，想到不能排除限制市场竞争，有这么一个机制来自我约束，而不是由反垄断执法机构进行事后的监督和纠正。经过与几个高校的课题研究合作，我们2013年提出了要逐步确立竞争政策的基础性地位。特别令人鼓舞的是，十八届三中全会提出，要使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用。在这个大背景下，我们在这方面的研究和工作推动就加快了。

出台公平竞争审查制度，是党中央国务院的重大战略部署。2015年国务院《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》提出，要加快建立公平竞争审查制度。这是有关改革的文件，改革任务一定要落实到部门。按照分工要求，这项任务交给国家发改委、国务院法制办负责。经过前前后后一年时间，包括起草文稿、征求专家和企业意见、会签各个部门，最后经中央深改领导小组会议审议通过，2016年6月1号李克强总理签发，差不多一年时间。

国务院34号文，关于在市场体系建设中建立公平竞争机制的意见，主要落在市场体系建设中。为什么要有这个制度？从反垄断法对行政机关的要求来讲，行政机关有这个需求。我个人认为，更深层的问题需要讲透彻，这个制度的理论支撑在哪儿？不讲清楚这个道理，在后面处理具体工作的时候，各方面又会有不同的理解。我国实施社会主义市场经济制度，我觉得我们应该在这个前提下讨论问题。党的决议讲要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这一点大家肯定是有共识的。在这个大背景下讨论问题，讨论才能深入。

在这种背景下，怎么样在国家制度层面安排好，使市场能够在资源配置中决定性作用和更好发挥政府作用？这是一个特别重大的课题。2013年以来中央做了很多部署，其中公平竞争审查制度就是在约束行政机关制定政策方面最基本，也就是最基础的一个内化制度。它要求行政机关在制定政策的时候，要清醒地认识到，市场要在资源配置中起决定性作用，政府要更好地发挥作用，政府不能越位，不能与全国统一市场和公平竞争的原则相背，当然有特殊目标的可以例外。

在这个背景下，我们再看这个制度，就会感觉非常简明扼要。这个制度看起来并不像大的制度，也不复杂，说到底就是对市场规律的尊重，我觉得它是一个小而美好的制度。它设计的维度有两个，一个全国统一市场，一个是公平竞争。全国统一市场说起来很容易，但大家可能能感觉到，在经济生活中全国统一市场很多方面做得还不够，还有很多限制。公平竞争也是如此，还有很多可以改进调整的空间。因此，是围绕这两个维度来设计的公平竞争审查这个制度。

这个制度的主要内容，我简单给大家介绍一下。这个制度最核心的内容是审什么、谁来审、怎么审？这是最核心的。公平竞争审查的目的就是要求行政机关以及具有管理社会公共事务职能的法律授权的组织，制定的政策，不能妨碍全国统一市场和公平竞争。所有行政机关出台涉及市场主体经济活动的政策都要进行审查，这个在34号文件里面讲得很清楚。如果国务院出台有关文件怎么办呢？34号文件明确规定由起草部门，比如说国务院某部门，代国务院起草送审稿，那么由起草部门在起草过程中完成审查。未经审查的，不能上报送审稿。国务院的文件要按相关程序进行审查，国务院以下的行政机关更是要严格审查。还有，地方性法规也要审。公平竞争审查制度对地方性法规也做了安排，也是由起草部门在起草过程中完成审查，也是按照全国统一市场公平竞争维度来审，审完以后才能提交到省政府的法制办，由省政府相关会议通过后，提交到省人大去，省人大出台的地方性法规也必须完成这个公平竞争审查。大家可以看到，国务院34号文覆盖面非常广，只有法律没有涉及，其它所有层级法规及文件都要按照这个要求进行公平竞争审查。这是第一个审什么。

第二个谁来审？很简单，自己审，自我审查。这个里头曾经有过一些讨论，说由反垄断执法机构专门来审呢？还是由制定机关自己审？最后选择模式是自我审查。这里面最主要的原因有四个：一个是责任清晰，谁的文件谁自己审，责任更清晰；第二因为我们国家文件数量太大，专门机构来审根本做不到；第三还有专业陷阱，比如说工信部门等，很专业的事情只有这些部门自己才明白，反垄断执法机构不可能什么都明白，我们的专业在竞争上，对别的部门的专业实际上是不够精通或者不懂的。如果让反垄断机构来审，可能掉到专业陷阱里自己还不知道，等到这个政策出来以后，造成的负面后果也是很严重的；最后一个，反垄断法已经赋予反垄断执法机构对行政机关滥用行政权利排除限制竞争案件调查定性的权利，以及提出处理建议的权利。那么事前也是反垄断机构审，事后也是反垄断机构监管，权力和责任都太大了吧？其实反垄断执法机构应该对别的部门的专业保持尊重，同时保持自己的独立性。否则别的部门出台文件你去审查，审完以后实施过程真有排除限制竞争的问题怎么办？你又审查又执法行吗？所以公平竞争审查制度的选择还是由各个行政机关自己审查。这是第二个核心内容，谁来审。

但大家可能说自己审查能审好吗？没问题。这个文件第三个内容就来了，告诉你怎么审。34号文件给所有行政机关提供了负面清单，明确规定在制定政策的时候有好多事不能做，也就是18条标准加2个兜底条款。这些条款征求了国务院28个部门的意见，最后形成了18个标准。当然，18个标准不可能覆盖所有问题，所以有两个兜底条款，一个是反垄断法的兜底条款，一个是不当增加经营者附加负担或者减损经营者权益的条款。这是第三个核心内容，怎么审。因此，我们可以清楚地看到，公平竞争审查制度解决了审查什么，除了法律以外所有文件，只要涉及到市场经济活动都要审；谁负责审查，行政机关自己审； 怎么审查，18个标准2个兜底条款共三个核心问题。

这里面特别需要说明，这个制度也预留了空间，就是例外规定。即相关政府和部门追求自己的政策目标，比如涉及到公共利益的，国家安全的，救灾救助、环保等等，即使对竞争有负面影响，但是特定的政策目标也是必需的，那么这类政策也是可以行得通的。同时呢，公平竞争审查制度也有约束，那就是必须说明这样的政策措施对实现政策目标不可或缺，然后没有更好的替代方案或者说对竞争的负面影响已经降到比较低的程度了。此外，还需要对这类政策定期评估，根据情况及时调整。例外规定既给行政机关预留了空间，又制定了约束条件，保证有关政策对竞争的影响降到最低。

为了保证文件落地，公平竞争审查制度也做了一些符合我国实际情况的安排。第一个就是制定实施细则。从各地情况来，基层政府和有关部门，在理解上还是有一些不准确的地方，因此需要制定实施细则，这个很快就能下发。再一个在制度安排上分步走，第一步从2016年7月1号开始国务院各部门和各省级政府及其相关部门，开始执行这个制度；第二步省以下从2017年1月1号开始逐步推开。从实际情况看，安排分步走效果还是很好的，因为这半年时间给了省里一个缓冲期，一方面自己建立制度，一方面着手对基层进行培训以实施这个制度。

以上是这个制度的总体情况。我们应该看到，中国这么大，人也多，各地区发展不平衡。尤其是我们是从计划经济体制转到市场经济体制的，方方面面都需要转变，需要有统一认识、逐步到位的过程。因此，渐进式是比较适宜的。只要一步一步地推，扎扎实实地做，我相信公平竞争审查制度能够对中国整个市场经济的发展起到特别大的、长期的推动作用。它既是一个顶层的制度设计，也是一个内生的制度安排，更是基础性的东西。正是因为有了它，2015年中发28号文件专门讲了，要逐步确立竞争政策的基础性地位。我国在竞争政策方面的发展和变化，跟我们整个国家市场体系建设的进步和完善，跟中国经济社会的发展，是密切相关的。无论是当前还是今后，我觉得公平竞争审查制度一定会起到特别巨大的、温和的、渐进的作用，我对此抱有信心。以上是我的发言，不对的地方欢迎大家批评指教。谢谢大家。

（本文系2017强国知识产权论坛(CIPF)嘉宾发言文字稿整理，已经作者确认，转载请在显著位置注明来源）